农村低保、农村五保对象是农村特殊的困难群体，做好农村低收入群体生活保障工作，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是构建社会主义和谐社会的迫切需要。从市政协港澳台侨外事民族宗教委员会与农工党市委联合组织对市民政局和英山县的视察情况来看，近年来，我市以落实农村低保政策、开展五保供养工作为重点，大力推进农村社会救助体系建设，较好地维护了农村低收入困难群众的基本生活权益，初步呈现出“三多”的态势。

　　一是对象的多层次。从各地规定的农村低保对象来看，一般是正常生活条件低于当地低保标准的农村困难群众，很多地区还把低收入保障或救助的重点放到了因疾病、残疾、年老体弱、家庭缺少劳动力和生存条件恶劣等原因造成家庭生活常年困难的人员身上。目前，全市对农村低收入者生活保障对象分成三类，进行了分类设保、分类施保。一类对象主要是过去“特困救助”的重点，包括未满18周岁的孤儿、未享受五保待遇、无劳动能力且生活特别困难的鳏寡孤独家庭，目前全市共有25600人；二类对象主要是家庭主要成员痴呆傻残、无劳动能力且子女未成年、生活特别困难的家庭，人均收入低且来源比较明确，家庭成员因灾、因病等其他原因致贫，家庭主要成员死亡或丧失劳动能力、生活特别困难的家庭，以及省人民政府规定的特定救助对象；三类对象主要是家庭人均收入来源不固定或难以确定，生活状况比较差，家庭人均收入暂时低于低保标准的家庭。

　　二是保障的多方面。我市对农村低收入者生活保障涵盖了衣食住医等多方面。各地认真落实《黄冈市农村居民最低生活保障实施办法》，坚持按照个人申请、村委会初审、入户调查、民主评议、张榜公示、乡镇审核、县级民政部门审批的工作程序发放低保金，较好地保障和改善了农村低收入家庭的基本生活。至2009年10月，全市农村低保对象规模已扩大到27.5万人，占全市农村人口的4.8%。同时，建立医疗救助制度，为全部农村五保、低保对象购买新型农村合作医疗保险，并加大资金投入，对集中供养对象每年每人发放50-200元不等的门诊补助，有的县市还实现了大病诊疗费用实报实销，实现了病有所医；为五保户、低保户和在乡现役军人家属、烈士遗属办理房产保险，实施“福星工程”，加大农村福利院基础建设力度，开展倒房恢复重建和农村困难户住房改造“福彩安居工程”建设，切实改善了农村低收入群体的居住条件。

　　三是实现的多途径。表现为“四个结合”：即发放低保金与自给发展相结合，如对低保对象按月发放低保金，对农村福利院除按人头定期定额拨付经费外，还大力发展院办经济，抓好人均0.5亩耕地或1亩山林（水面）自养基地建设，保证绝大部分农村福利院都有一口鱼池、一片山林、一块生产基地，开展种菜、种果、种粮和养鸡、养猪等生产活动，实现自我造血。机构集中管理与民间分散供养相结合，如在五保户的供养上，全市成立了农村福利机构192个、集中供养五保对象23000人，分散供养19000人。常态保障与临时救济相结合。在保持低保的定期定量常态救济基础上，健全了自然灾害应急救助管理体系，确保春荒、年关等时节，灾民和困难群众能平安渡过。落实国家政策与各地自我创新相结合。如英山县在认真落实国家政策的同时，创新建设分散供养五保集中居住点、建立农村“两户”住院治病“零支付”和抚恤定补优抚对象治病保障等制度，整合了政策资源，让弱势群体得到了更多的实惠，取得了更大的社会效益。

　　虽然我市逐步推进了社保体系的完善，但对比科学发展观的要求，对比农村困难群众的愿望，农村低收入生活保障工作还存在一些不足，主要表现在：

　　一是农村低保范围较窄，标准偏低。我市当前主要保障对象还是农村的绝对贫困人口，而对那些收入来源少、生产技能缺乏的生活贫困家庭基本无法顾及。就低保标准的确定来说，救助标准和供养水平偏低。目前农村低保人月平补助50多元，农村五保人月平供养资金100多元，标准比较低，主要是保吃饭的最低生存标准，与目前的社会经济发展水平、群众生活水平不能相适应，难以起到保障基本生活的作用。如果这部分群众面临大病就医、子女就学等深层次困难，就无法得到有效解决。

　　二是没有完全实现应保尽保。据调查，目前全市符合条件而未享受五保待遇的应保未保对象仍有1万余人。如英山县农村五保对象应保未保的有3000多人，占农业总人数的0.95％。由于农村五保对象转移支付是税费改革时确定的，省里核定的人头数一直保持不变，按新修订的《农村五保供养条例》要求，农村五保供养主体是县级人民政府，而我市各县市区财力有限，拿不出更多资金；加上农村福利机构供养床位不足，造成部分五保对象想进福利院而不能进。目前各地主要是通过将这部分人纳入农村低保，作为一类救助对象予以重点保障，以致挤占了农村低保对象指标。而对农村低保，省里也限定了一定比例，尚有少量困难农民不能纳入。

　　三是农村社会救助工作机构不健全，工作人员和工作经费不足。目前，我市乡镇一般直接管理服务的民政对象多达数千人，但县乡从事农村低保、农村五保救助工作的力量薄弱，特别是乡镇，普遍只有1名民政助理员，基本没有专项工作经费。而农村低保、五保对象越来越多，救助内容越来越广，受理、核查、救助的工作任务越来越重，人与事的矛盾日益突出，很难完成日益繁重的农村社会救助工作任务。此外，一些县市财力有限，很多配套资金难以足额到位，农村福利院工作经费、维修经费、人员工资，更是缺少稳定的供给渠道。

　　四是基层工作水平有待进一步提高。一方面，部分农村最低生活保障对象的确定范围比较抽象，实际工作中难以操作，如许多低收入家庭，收入来源少，核算有劳动能力的保障对象的隐形收入比较难；困难农户外出务工人员收入或临时性收入不固定，也无法核实计算；确定农户具有法定赡养、抚养关系并且在一起共同生活的全体人员收入难；因建房、婚嫁导致生活困难的人员是否列入保障对象；因计划生育被罚款而造成家庭生活困难的人列入保障范围缺少法规依据，无法操作。这些问题能否解决，都直接影响到农村最低生活保障制度的健康发展。另一方面，农村低保对象家庭收入调查取证缺乏细化、量化、可操作性的办法和手段，给准确核定农村低保对象家庭收入造成困难；少数地方村组干部素质相对较低，不严格按政策办事，在确定农村低保和五保对象时存在着“人情保”、“关系保”问题，导致部分对象和救助金额准确度不够。

　　针对以上问题，提出以下建议：

　　一是继续加大投入力度。除了积极争取中央和省级补助资金外，各地政府在经济发展、财政收入增长的前提下，要统筹经济与社会的发展，加大对有关民生问题的投入，足额落实农村低保地方配套资金，足额安排农村五保供养经费，适当明确农村福利院单位性质、服务人员编制、人员经费标准、供给来源和责任主体等，努力实现应保尽保，保障水平的提升。同时，建立救助标准、供养经费自然增长机制，每3年左右调整一次标准，使低保救助水平、五保供养水平与经济社会发展水平相适应。

　　二是统筹整合救助资源。民政、劳动、教育、卫生、建设、扶贫、农业、金融、工商、税务等部门，要进一步加强配合，协调制定优惠扶持政策，逐步形成“以社会救助制度为基础，文化教育、劳动就业、生产经营、扶贫项目、资金支持为配套”的制度体系，多方扶持农村低收入群体增强自身的造血功能，早日脱贫致富。同时，发改、财政等部门在制定经济社会发展规划、安排项目资金时，要统筹考虑农村社会福利机构建设需要，做好长期规划，逐年分步实施。此外，还应大力发展民间慈善组织，鼓励更多的社会力量参与对农村低收入群体的帮扶与救助，进一步拓宽救助渠道。

　　三是加强救助资金规范管理。救助资金是老百姓的救命钱，必须严格按照操作公开化、管理信息化、发放社会化的要求，管好、用好、发放好社会救助资金。在健全制度、规范程序的基础上，要加强基层管理，加强农村社会救助工作力量，设立乡镇农村社会救助工作服务站，每1万名农村人口配备1名专职工作人员，既可以在现有乡镇国家工作人员中调剂，也可以采取以钱养事的办法向社会公开招聘。同时，进一步加强业务培训，提高基层民政干部的素质和能力，加强社会和舆论监督，确保农村低保金的发放偏差尽量减少到最小化。

发言人单位及职务    农工党黄冈市委办公室副主任