推进农村土地有序流转 促进农业适度规模经营
中共十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”为了贯彻落实好党的十七届三中全会精神，武汉市委、市政府连续两年出台了推进土地有序流转和农业规模经营的文件，成立了武汉市农村综合产权交易所，制发了《武汉市农村土地流转和农业规模经营补贴实施办法》等一系列配套文件，安排和落实了专项资金。市政协对此项工作也给予高度关注。2008年，联合市直有关部门深入调研，提出若干政策建议，供市委、市政府决策参考。今年市政协全会又审议通过《关于推进农村土地有序流转促进农业规模经营的建议》2号建议案，提交市政府办理。现将我市推进农村土地有序流转，促进农业适度规模经营的情况交流如下：
一、农村土地有序流转和农业规模经营的方式与效果
武汉市农村现存耕地310万亩。截至今年8月底，我市土地流转面积累计达到77.40万亩，占全市耕地总面积的25.23%；通过土地流转，已形成1000亩以上规模经营项目167宗、总面积34.12万亩，占流转总面积的44.08%；形成标准化生态养殖小区242个，正规化水产板块31个，以农民为经营主体的休闲农舍（农家乐）达到829个。农村土地有序流转和农业规模经营主要有以下几种方式：
一是龙头企业带动土地流转。以主导产业和特色农业基地为依托，积极引进农产品加工龙头企业，实行“公司+基地+农户”或“订单农业”模式，带动当地农户进行有主导方向的土地流转，发展规模经营。如我市引进的广地科技开发有限公司共流转2.3万亩土地发展特色快生菜。
二是主导产业带动土地流转。各涉农区结合产业发展规划布局，充分发挥种养大户、龙头企业和农技服务机构的作用，围绕当地优势特色产业，把农民组织起来，通过统一布局、统一质量标准、统一技术培训、统一品牌、统一销售，达到规模经营的目的。如黄陂区流转耕地1.8万亩，形成11个芦笋板块基地，涉及（带动）5400农户、2.3万农民，农民年人均收入由4000元增至8000元。
三是股份合作组织带动土地流转。在二、三产业发展较好、集体经济有一定实力的村，组织和引导农民将土地承包经营权量化为股权，由集体经济组织统一规模经营，农民按股分红；或者出租给种养大户、农民专业合作社或龙头企业进行规模经营，同时对土地入股的农户安排就地打工和提供相应的社会保障。如新洲区汪集街陶咀村与28户村民签订了10年的土地流转合同，建起百亩现代农业示范园，实行村集体经营，亩平纯收入达到3000元。
四是整村规划带动土地流转。鼓励整村、整组农户将各自承包的土地，统一委托乡镇（街）及村流转服务组织集中进行流转，并对流转土地连片整理形成农业园区，进行农业项目的招商引资或实行企业化管理。如江夏区法泗镇怡山湾生态农庄，投资3000余万元，流转三村七组100户农户的2523亩土地，通过土地整理和统一规划，发展现代都市农业；同时集中建房80余套，解决农民住房问题，带动了当地农村社区建设和农民致富。
五是种养大户带动土地流转。种田能手或养殖大户租赁、承包耕地或荒地，凭借自己的技术，以一业或一个产品为主，实现规模或集约经营。如黄陂区养殖能手张怀宏租用木兰乡青石桥村110亩荒地，投资680万元建成了年存笼10万只蛋鸡的标准化养殖小区，年生产无公害鸡蛋180万公斤，实现产值1224万元，利润达120万元。
六是吸纳社会资本带动土地流转。积极引导农村致富能人回乡创业，通过致富能人的资本和号召力带动当地农户进行土地流转，集并土地，创办农业公司。流转土地的农户可受雇于公司，并享受公司的福利待遇，也可在公司统一指导下分户经营。如新洲区仓埠街农民余永畅外出打工致富回乡创业，合伙成立武汉秋丰生态农业有限公司，流转土地1500亩。
七是盘活“四荒”土地带动流转。主要对村集体所有的“四荒”资源通过招标、竞价、拍卖等方式出让经营权，引进有资质的业主进行经营，盘活土地资源。如黄陂区谦森岛庄园通过竞拍买断集体“四荒”地4000亩，从事庄园经营和旅游农业，已成为首批国家级农业旅游示范园。
通过以上农村土地有序流转的方式，我市取得了以下初步效果。
1、促进了农业生产方式的转变。一是带动了农业规模化、机械化、标准化经营，农业基础设施不断完善，土地流转逐步向农业规模经营发展。2008年，全市已发展蔬菜保温设施栽培面积60万亩，高效作物滴喷灌面积近2万亩，食用菌设施栽培面积850万 ；水产网箱养殖139万 ，温室养殖5.22万 ，工厂化养殖3.3万 ；畜牧业所有蛋鸡小区实现自动化饮水，所有奶牛小区实现了机械化挤奶。全市农机装备总动力达到199.7万千瓦，农机具数量达到21.8万余台（套、部），农机化综合水平达到57％。二是传统农业进一步向科技农业、创新农业过渡，农业社会化服务体系逐步建立。全市在19个优势农产品基地建设了农业专家大院，建成各类农业科技示范园区60个，总面积达28万亩。近5年全市累计推广种植、蔬菜、畜牧、水产新品种160多个，农业高新技术、实用技术等近90项。
2、推动了农业结构调整。一是特色的种植业规模进一步扩大。全市鲜玉米、鲜豆类、鲜花生、鲜薯类和两用油菜、优质稻、种子稻等特色农产品种植规模已发展到148万亩。二是先进的园艺业迅速发展。2008年全市瓜菜种植规模发展到270万亩、总产610万吨，产值突破73亿元；以苗木花卉、茶叶、速生丰产林为主的林业产业规模扩大到120万亩。三是集约的畜牧业发展步伐加快。2008年全市规模化畜禽养殖小区已发展到123个，畜禽规模化、集约化养殖综合水平达到65%以上。四是高效的水产业加快发展。全市河蟹、鳜鱼、 鱼、小龙虾等名优水产养殖面积发展到120万亩，名特优水产品产量比重达到64%。通过结构调整，农村土地逐步向优质高效产业集中，区域化特色逐步显现，农业产业化经营农户覆盖率达58%。
3、提高了农村土地等资源利用率。近5年，全市通过土地整理和土地流转，累计改造中低产田33.6万亩，治理“旱包子、水袋子”30多万亩。正在逐步搭建市、区、乡镇（涉农街）三位一体全覆盖的农村产权交易平台，为农村生产要素提供了流动的渠道。同时，规范的管理也使得村集体和农户吃下了“定心丸”，特别是武汉农村综合产权交易所的建立，使土地经营承包权、农村“四荒地”使用权等九大类农村产权的合法、有序交易得到保障，大大降低了农村资源的交易成本，农村土地等资源的利用率也有效提高。
4、增加了农民收入。规范的土地流转管理，使农民从土地中解放出来，获得工资性收入。流出地农民可以从三个方面增加收入：一是农民能够得到稳定的土地流转费；二是农民可以给被流转之后的龙头企业、专业合作社等打工；三是因为土地流转，农民可以腾出手来从事二、三产业和农业多功能性开发，实现增收。2008年，全市累计转移农村劳动力82.2万人，外出打工人数占农村劳动力总人数的56.4%。平均获得工资性收入在1万元以上。
5、拓宽了农业资金投入渠道。规模连片的土地流转，使各乡镇（涉农街）都具有了一定规模的农业园区，筑巢引凤，进行招商引资，拓宽了农业资金投入渠道，2008年，全市共引进各类农业项目69项，5000万以上项目有25个（过亿元的有16个），如中粮集团7个生猪养殖小区、如意集团食用菌研发中心、香港南华集团2个新农村建设项目。今年，我市农业招商引资呈加速之势，上半年共引进农业项目40个，协议资金32.12亿元和5500万美元，比去年同期增长了36.86%和103.7%。
6、提高了农民组织化程度。按照“服务农民、进退自由、权利平等、管理民主”的要求，我市积极培育农民联户流转土地模式，兴办了一批农民专业合作社，进一步提高了农民的组织化程度。截至目前，合作社总数发展到157个，出资总额达到8671万元，合作社成员到10443人，直接带农户7万多人，在市内外设立农产品营销网点和信息收发网站510多个，拥有1000多名营销人员和200多台运销车辆，为会（社）员和农民提供各类信息1万多条，推广新品种新技术132项，培训成员和周边农民4万多人次。
二、农村土地有序流转和农业规模经营的作法和体会
我市推进农村土地有序流转的作法主要是：
1、领导重视，狠抓流转。近年来，市领导高度重视土地流转工作。湖北省委副书记、市委书记杨松要求“武汉市应该也能够在土地流转和规模经营上走在前面”；市委、市政府成立农村土地流转和规模经营工作领导小组，市委副书记和市政府分管市长任组长，市直有关部门主要领导或分管领导任成员，并组建了工作专班，多次通过现场会形式推广土地流转经验。各涉农区也依照市级专班模式成立了区专班，组织和领导各区土地流转和规模经营工作。
2、出台政策，引导流转。为了加快推进农村土地流转和规模经营，2007年，我市出台了《关于引导农村土地承包经营权流转推进土地规模经营的意见》;2008年,市委、市政府又出台了《中共武汉市委武汉市人民政府关于加快农村土地流转推进农业规模经营的意见》，明确提出了“土地流转1000亩以上、流转10年，从事种植业的经营业主”政府每亩给予50元的政策补贴，用于基础设施建设。各区也都拿出了相应的扶持政策。在土地流转后发展规模经营方面，市委、市政府也出台了多项扶持措施，如市政府按每亩2000―3000元的标准对快生菜基地的水、电、路等基础设施建设进行补贴，对新建的智能化生产型食用菌小区，固定资产投资达到3000万元以上的，给予450万元的财政补贴；对符合条件新建的工厂化生产型食用菌小区，其固定资产投资达到1000万元以上的，给予100万元的财政补贴。对验收合格的高产农田、养殖小区、苗木花卉基地、茶叶基地、干鲜果基地等也都根据不同规模给予不同标准补贴。
3、创新模式，推动流转。近年来，我市积极借鉴外地经验，结合武汉农村经济社会发展实际情况，尊重农民意愿，大胆创新，创造了龙头企业带动、主导产业带动、集体经济组织带动、吸纳社会资本带动等一批具有武汉特色的土地流转模式，同时对“股田制”、“家庭农场”等新的土地流转模式也进行了积极探索，推动了土地流转和规模经营的快速发展。
4、搭建平台，对接流转。作为武汉“两型社会”综合配套改革先行先试的切入点，武汉农村综合产权交易所已于今年
通过近几年的工作，我们的体会是：
1、坚持农村基本经营制度是推进土地流转的前提。由于经济社会发展等多方面的原因，目前我国还不能在农村建立起同城市那样比较完善的社会保障体制，土地仍是农民的最基本的社会保障，仍承担着农民就业和农村社会保障的功能。因此，土地流转的前提是坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。只有坚持这项农村的基本经营制度，才能不断优化配置农村土地资源，解放和发展农村生产力。
2、兼顾流转各方利益是推进土地流转的关键。土地流转的原动力主要来自农户对土地经营效益最大化的追求。如何通过市场调节机制手段，辅之相应的改革措施，使农户能够通过土地流转建立起有效的长期土地经营利益预期，是推进农村土地流转的关键。因此，在土地流转中必须在保障农民利益的前提下，兼顾各方利益，通过健全制度、规范程序，避免随意流转带来的利益纠纷。
3、积极开展试点是推进土地流转的基础。推进农村土地流转，是一项政策性强、涉及面广的工作，在短时间内难以全面铺开，必须先行试点，再逐步推开。在试点实施过程中，既要借鉴先进地区的成功经险，又不能生搬硬套，搞拿来主义。一般而言，应以村为单位组织推进。有条件的地方，也可以选择基础较好的乡（镇）街进行试点，在试点成功的基础上再在面上推开。
4、切实保障农民利益是推进土地流转的核心。农村土地流转事关农民的切身利益。为此，必须坚持在稳定家庭联产承包责任制的基础上，实行农村土地的集体所有权、农户的承包权、经营者的使用权的“三权分离”，并以此为基本原则来开展农村土地流转工作。同时，政府要通过建立流转前劳动力转移、流转中的规范服务、流转后的社会保障等一系列制度，来切实保障农民的利益。
5、服从“两型社会”建设是推进土地流转的要求。农村土地有序流转和规模经营为农村改革找到新的内容，为农业发展找到新的途径。经过30年改革发展，现在农业生产面临着新情况，一是地力下降，二是农民种田积极性下降，单纯家庭联产承包制度已经很难适应当前农村发展新形势。农村土地有序流转和规模经营是改变这种情况的很好探索。“两型社会”建设要求武汉走资源节约和环境友好的经济发展模式，农村土地流转也必须按照“两型社会”建设要求开展，避免土地浪费和破坏生态环境，要在符合国家大政方针和“两型社会”建设要求的情况下先行先试。
三、农村土地有序流转和农业规模经营的问题和对策
我们认为，这方面工作存在的主要问题是：
1、土地流转思想认识不够。主要表现在基层组织、流转双方的“两怕”。有的农民“一怕”失去了土地经营承包权，没有生活保障的最后“一道防线”，特别是近郊农民怕土地流转后得不到全部补偿；“二怕”失去了国家对农业的各种政策性补贴。有的经营业主“一怕”农村土地政策不稳和与农户打交道，不敢大胆投入；“二怕”农业生产自然灾害和市场双重风险压力大，农产品市场前景不好，租赁农村土地规模经营效益不高。有的基层组织“一怕”麻烦，认为土地流转是农户和经营业主的自发行为，政府不愿介入;“二怕”影响稳定，在进行土地流转工作中怕农民和经营业主出现纠纷，影响农村的整体稳定。
2、土地流转确权工作尚未全部完成。武汉农村综合产权交易所交易产品涉及农村土地承包经营权、农村集体经济组织“四荒地”使用权、农村集体经济组织养殖水面承包经营权、农村集体林地使用权和林木所有权、农业类知识产权、农村集体经济组织股权、农村房屋所有权、农村闲置宅基地使用权、农业生产性设施使用权等9大类。产权明晰、权证齐备是产权交易的前提。目前，我市除土地承包经营权和部分林权完成了确权登记外，其他大部分农村产权的确权工作尚未完成，影响了农村产权交易的开展。
3、土地流转组织化程度不高。20多年来，我市农村土地流转中农户自发流转还占相当比例，而农户自发土地流转多是在亲戚、朋友、邻居中寻找交易对象，交易量小，难以实现土地的专业化规模经营。要想达到规模经营，必须有工商业主、种养大户等的参与，但工商业主、种养大户们挨家挨户与农户进行流转谈判，成本较高，很难进行，这就需要村级组织把拟流转土地的农户组织起来，统一与业主进行谈判。
4、土地流转农户主体地位不突出。当前，我市土地流转与规模经营基本上是以企业为主导，通过“公司+基地”、“公司+基地+农户”等模式，集中建设标准化生产基地，实现规模化生产经营。目前最缺乏的是以农户为主体，适合将千家万户分散的承包土地流转集中、进行适度规模经营的“家庭农场”，特别是在以传统作物种植为主的偏远地区，通过土地流转集中，实现规模化和现代化经营。
5、土地流转的补贴作用不明显。从补贴的对象上看，我市对土地流转的政策性补贴仅仅对业主（流入方），而对农户（流出方）还没有政策性的补贴，对意向流出土地的农户没有激励机制。而且目前市级层面的补贴政策只针对1000亩以上的大规模流转，而有些规模经营项目无需达到1000亩即可体现良好的经济效益，对于这些中小规模的流转还没有具体的补贴的政策，土地流转的补贴政策应遵循因地制宜的原则进行充实完善。
针对以上问题，我们的建议是：
1、进一步推进农村综合产权交易。加快推进农村产权确权登记工作，为农村产权依法、有序交易创造前提条件。积极引导城市工商企业、农村集体经济组织和农民到市农村综合产权交易所进行产权交易。现在土地流转交易比较活跃，其它的农村产权交易由于确权滞后的原因交易比较少，要创造条件争取农村综合产权的全面交易。同时，积极争取有关方面的支持、配合，加快推进农村投融资平台的创建工作，使之与农村综合产权交易相配套。
2、进一步加强土地流转的服务管理。依照“政府培育市场、市场引导流转、流转促进发展、发展维护民权”的模式，健全农村土地流转服务平台体系，畅通市、区、乡（镇、街）三级土地流转供求信息网络，在乡（镇、街）和村设立信息员，实施各区土地流转最低指导价格制度，强化流转合同签订管理工作，注重土地流转和土地整理相结合，重视流转后的土地监管，把开展流转管理与提供流转服务结合起来，认真贯彻《农村土地承包经营纠纷仲裁法》，建立健全乡村调解、区市仲裁、司法保障的土地承包纠纷调处体系，及时化解流转矛盾纠纷。
3、进一步创新土地流转形式。一是积极鼓励工商资本和民间资本、城市资本、人才、技术等要素向农村流动，依法参与农村土地流转、规模经营，单独兴办或与农民联合兴办农业企业，以项目支撑推动土地流转；二是要借鉴各地先进经验，推行农村土地“二次流转”、“置换流转”、“季节流转”、“整村整组流转”等新型流转形式；三是以发展适度规模经营为方向、以培养农民经营业主为目的，在有条件的地方试行“股票田”、家庭农场、农机、农技合作组织带动流转等。
4、进一步完善农业经营发展模式。根据全市农业产业布局，以土地流转带动农业经营模式的创新，着重发展龙头企业担保模式、农业产业化经营模式、农村农民权益经营模式、农村企业化经营模式、农业多功能化经营模式、“稻田托管”和“畜禽寄养”型经营模式；同时充分发挥农民专业合作社作用，将现有的“公司+基地+农户”模式提升为“公司+专业合作社+农户”模式，充分保障农民的经济利益，提升我市都市农业水平。
5、进一步完善土地流转的政策保障体系。在落实好现有文件精神的同时，加大政策扶持力度，兼顾流出方、流入方和农村土地流转服务平台三方利益，按规模大小，设立不同标准的奖励、基础设施的补贴、农户流出土地的补贴和社会保障机制。积极推行农业政策性保险，探索土地承包经营权抵押贷款，满足农业投入大、周期长、见效慢的发展需要。
6、进一步健全土地流转的配套机制。积极加快流出地农村劳动力转移步伐，推广通过农业龙头企业带动和农民参与土地规模经营，促进农民就近转移就业。启动新型农民养老保险试点，健全农村最低生活保障制度、农村社会救济制度和新型农村合作医疗制度等，同时允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障自己的合法权益。
近年来，武汉市在农村土地有序流转和规模经营工作上做了一些探索，但与兄弟城市相比，还有不小差距。今后，我们要加强与兄弟市的交流，学习借鉴其他城市的经验和好的做法，不断推进武汉市农村土地有序流转和规模经营，加快现代都市农业建设步伐，努力实现农业和农村经济的持续健康发展。
同时，我们也希望省委、省政府更加支持农村土地有序流转和农业规模经营，一是高度重视，建议成立以省政府主要领导为组长的领导小组，组建工作专班，全力协调推动各市州土地流转和农业规模经营；二是依托武汉农村综合产权交易所建立武汉城市圈农村综合产权交易平台，实现城市圈内农村综合产权交易；三是建立和健全农民的社会保障体系，土地是农民的最后一道保障线，省委、省政府要积极研究和出台政策，支持各地建立完善的农民社会保障体系，解除农民后顾之忧。
